Wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ważność podstawy pobierania opłat za usługi odprowadzenia wody opadowej i roztopowej nie oznacza – dla przedsiębiorstw zajmujących się eksploatacją gminnej kanalizacji odprowadzającej wody opadowe i roztopowe – obowiązku tworzenia rezerwy bilansowej na zwrot tych opłat.
Tworzenie rezerw
Zgodnie z ustawą o rachunkowości, rezerwy to zobowiązania, których termin wymagalności lub kwota nie są pewne. Rezerwy tworzy się na pewne lub o dużym stopniu prawdopodobieństwa przyszłe zobowiązania, których kwotę można w sposób wiarygodny oszacować, a w szczególności na straty z transakcji gospodarczych w toku, w tym z tytułu skutków toczącego się postępowania sądowego.
Jednak nie każde postępowanie sądowe, które potencjalnie może powodować powstanie zobowiązań dla określonego podmiotu, automatycznie oznacza obowiązek utworzenia rezerwy przez ten podmiot. Każda sytuacja powinna być wnikliwie oceniana in casu.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy ustalającej opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych
Przykładem takiego postępowania sądowego, którego wszczęcie – w mojej ocenie – nie skutkuje tworzeniem rezerwy przez podmiot świadczący usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji gminnej, jest postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie unieważnienia uchwały rady gminy ustalającej opłaty za taką usługę.
Charakter prawny opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych
Problem ze wskazaniem podstawy prawnej pobierania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji gminnej pojawił się stosunkowo niedawno, bo w 2018 r., wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. W nowym prawie wodnym wody opadowe i roztopowe pozbawiono statusu ścieku. Taka zmiana przepisów generuje spory sądowe, zarówno przed sądami administracyjnymi, jak i powszechnymi.
Obecnie brak jest przepisów, które określałyby, jak ustalać opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji gminnej. Stąd gminy często podejmują uchwały na podstawie ogólnego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, aby ustalić wysokość tych opłat.
Gminy przyjmują przy tym, że opłatę za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ich kanalizacji deszczowej należy traktować jako wynagrodzenie za świadczone usługi. Twierdzą, że usługi te powinny być traktowane jako zadanie własne gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, z zakresu związanego z kanalizacją, a ponadto posiadające charakter usługi użyteczności publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego decydują o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, w braku innych przepisów szczególnych. Pierwszeństwo mają więc przepisy szczególne (np. wynagrodzenie za niektóre usługi użyteczności publicznej ustalane są zgodnie z regułami określonymi w odrębnych ustawach materialnych w formie taryfy).
Jednak do ustalenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, niebędących ściekami w rozumieniu art. 2 pkt 8 lit c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie będzie można zastosować taryfy. Zgodnie z definicją ustawową, zawartą w art. 2 pkt 2 tej ustawy, taryfą jest zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Taryfa mogłaby zatem ustalać ceny i stawki opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, o ile byłyby one ściekami.
Pozbawienie wód opadowych i roztopowych statusu ścieku – moim zdaniem – nie oznacza braku możliwości żądania zapłaty wynagrodzenia za świadczone usługi, które po zmianie prawa w dalszym ciągu są przecież wykonywane.
Warto zaznaczyć, że nie są to usługi nowe, nieznane polskiemu ustawodawstwu. Podstawę do ustalania i nakładania na odbiorców usług tego rodzaju opłat stanowiły m.in. postanowienia Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Opłaty te stanowiły cenę za świadczone usługi.
Spory przed sądami administracyjnymi
Wobec braku szczególnej podstawy prawnej do ustalenia stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gminy podejmują uchwały o ustaleniu tej stawki w oparciu o ogólny przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej.
Wojewódzkie sądy administracyjne, rozpatrując skargi mieszkańców na takie uchwały, uznały jednak, że opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych jest w istocie daniną publiczną, narzucaną na właścicieli nieruchomości położonych na ich terenie. Tymczasem warunkiem możliwości wprowadzenia daniny publicznej przez gminę jest wyraźne umocowanie do tego w ustawie. Zdaniem sądów, brak jednoznacznej podstawy prawnej do ustalania stawek tej opłaty przez radę gminy w drodze uchwały musiał skutkować unieważnieniem takiej uchwały (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 716/20).
Spór przed sądami administracyjnymi dotyczy w istocie charakteru prawnego opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych: czy jest to podatek, czy jest to wynagrodzenie za usługę. Moim zdaniem, rację w tym sporze mają rady gmin, które kwalifikują oprowadzanie wód opadowych i roztopowych jako usługę komunalną użyteczności publicznej. Dodatkowo, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych zalicza się do spraw związanych z kanalizacją, a więc będzie stanowiło zadanie własne gminy. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, który nie kwestionuje charakteru przedmiotowej usługi jako zadania własnego gminy. Choć zdarza się i tak, że sądy odmawiają zakwalifikowania odprowadzania wód opadowych i roztopowych do zadań własnych gminy (np. wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2021r., sygn. III SAB/Gl 45/21).
Co jednak istotne, również zdaniem Najwyższej Izby Kontroli usługa odprowadzania wód opadowych spełnia wszystkie przesłanki zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej.
Samo podważenie podstawy prawnej uchwały rady gminy ustalającej opłatę za odbiór wód opadowych i roztopowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej) nie oznacza automatycznie, że gmina nie ma prawa pobierania opłaty za wykonaną usługę (powyższe potwierdza powołany wyrok WSA w Gliwicach, w którym Sąd traktuje odbiór wód opadowych jako usługę, za którą należy się opłata).
Zakwalifikowanie określonej usługi do zadań własnych gminy nie oznacza, że gmina musi taką usługę świadczyć nieodpłatnie. Stąd uznanie, że eksploatacja sieci deszczowej jest zadaniem własnym gminy nie wyklucza prawa do pobierania opłat od mieszkańców. Jak wskazuje Sąd Okręgowy w Białymstoku w wyroku z 19 lutego 2021 r.[1]: „(…) katalog zadań gminy ma charakter otwarty, a odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ma na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty, a więc jest zgodne z naturą zadań własnych gminy. Analiza stanu prawnego, a w szczególności przepisów regulujących zasady gospodarki komunalnej wskazuje, że zakwalifikowanie danego zadania do zadań własnych gminy nie jest równoznaczne z nieodpłatnością usługi komunalnej. Istotnie należy dostrzec, że brak regulacji w zakresie ustalania cen i opłat za usługę odprowadzania wód opadowych powoduje szereg wątpliwości po stronie samorządu gminnego w całym kraju. Jednakże racjonalne podejście do problemu kieruje do uniwersalnej zasady wynikającej z ustawy o gospodarce komunalnej, która wskazuje sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w przypadku, kiedy nie zostało to uregulowane przepisami szczególnymi (…).”
Skutki unieważnienia uchwały rady gminy dla tworzenia rezerw
Powołane wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych stwierdzające nieważność uchwał rad gmin ustalających opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych są nieprawomocne, więc stan niepewności co do prawa utrzyma się jeszcze przez jakiś czas.
Tymczasem podmioty świadczące usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, pobierają opłaty za nią na podstawie zaskarżonych uchwał rad gmin. Aktualnie nie mają podstaw, aby zaprzestać pobierania tego wynagrodzenia. Dopiero wynik sporów przed sądami administracyjnymi może mieć znaczenie dla dalszego pobierania opłat. Od wyroków NSA zależeć będzie ocena ryzyka zwrotu pobranych opłat. Czy oznacza to jednak, że usługodawcy mają już teraz obowiązek utworzenia rezerwy w wysokości opowiadającej wysokości pobranych opłat? Moim zdaniem – nie.
Przede wszystkim, postępowanie przed sądem administracyjnym nie dotyczy wprost zobowiązania do zwrotu opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Dotyczy wyłącznie podstawy prawnej naliczania tych opłat.
Na rzecz mieszkańców jest wykonywana usługa polegająca na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do gminnej kanalizacji deszczowej. Z żadnych przepisów prawa nie wynika, że odprowadzanie wód deszczowych i opadowych ma być usługą świadczoną nieodpłatnie. Samo stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy jako podstawy naliczania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie oznacza automatycznego powstania obowiązku zwrotu naliczonych opłat, ponieważ nie eliminuje samego faktu wykonania usługi.
W mojej ocenie dopiero ewentualne wystąpienie przez mieszkańców z żądaniem zwrotu opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, oznaczać będzie powstanie zobowiązania, które powinno zostać ocenione pod kątem konieczności tworzenia rezerwy. Wysokość tej rezerw będzie zależeć od sumy roszczeń, z którymi wystąpią mieszkańcy.
Jak to działa w praktyce
Najczęściej szanse na korzystne rozstrzygnięcie konkretnego postępowania sądowego, niezależnie czy przed sądem administracyjnym, czy cywilnym, są oceniane przez prawnika prowadzącego daną sprawę. Od tej oceny zależy, czy dany podmiot utworzy rezerwę na zobowiązania, które mogą powstać wskutek takiego postępowania. Podkreślam również, że obowiązek tworzenia rezerw wymaga skonsultowania z biegłym rewidentem, jeżeli zgodnie z ustawą o rachunkowości sprawozdanie finansowe danego podmiotu wymaga opinii biegłego rewidenta. Ostatecznie to biegły rewident będzie dokonywał oceny sprawozdania finansowego pod kątem ustalenia, czy przedstawia w sposób rzetelny i niewadliwy sytuację finansową, majątkową oraz wypracowany wynik finansowy danego podmiotu.
[1] Wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku – VII Wydział Gospodarczy z dnia 19 lutego 2021 r., VII Ga 510/20.
Autor
