Ministerstwo Rozwoju i Technologii przygotowuje reformę planowania i zagospodarowania w Polsce, zakładając, że reforma wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. 17 stycznia 2022 r. zakończył się etap prekonsultacji społecznych projektu ustawy wprowadzającego nowego regulacje. Nie wiadomo, jaki ostatecznie kształt przyjmie reforma. Niemniej jednak warto już teraz pochylić się nad niektórymi z proponowanych rozwiązań.
Wejście w życie ustawy; przepisy przejściowe
Nowelizacja ma wejść w życie od 1 stycznia 2023 r., z wyjątkiem przepisów dotyczących Rejestru Urbanistycznego oraz dalszej cyfryzacji aktów planistycznych, które mają wejść w życie dopiero 1 stycznia 2026 r.
Do najważniejszych przepisów przejściowych należą te, które przewidują, że w dniem wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, nie później jednak dnia 31.12.2025 r., przestanie obowiązywać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy. Od dnia utraty mocy przez studium, uchwalenie planu miejscowego będzie możliwe wyłącznie w przypadku, gdy w danej gminie obowiązywać będzie plan ogólny. Decyzje o warunkach zabudowy wydane przed 1 stycznia 2026 r. będą ważne jedynie przez 3 lata od tej daty.
Plan ogólny
Jednym z najważniejszych elementów reformy będzie wprowadzenie nowego aktu planistycznego – planu ogólnego, w randze prawa miejscowego. Plan ogólny ma zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W planie ogólnym obszar gminy zostanie podzielony na strefy planistyczne, w których będą mogły być realizowane określone funkcje. Ustalenia planu ogólnego będą wiążące zarówno dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zintegrowanych planów inwestycyjnych, jak i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzja o warunkach zabudowy
Projekt zakłada szereg zmian w wydawaniu tych decyzji, w tym ograniczenie możliwości ich wydawania. Obecnie decyzje te wydawane są dla nieruchomości, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Po zmianach, inwestor będzie mógł uzyskać decyzję o warunkach zabudowy tylko w przypadku, gdy teren będzie położony w granicach obszaru uzupełnienia zabudowy, wyznaczonego w planie ogólnym.
Decyzja o warunkach zabudowy, wydana na wniosek złożony po 1 stycznia 2026 r., będzie musiała być zgodna z planem ogólnym. Biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia z uchwalaniem studiów oraz planów miejscowych przez gminy, konieczność wygospodarowania znacznych środków finansowych na ten cel, trudno założyć, że wszystkie gminy zdążą do 1 stycznia 2026 r. uchwalić plany ogólne.
Decyzje o warunkach zabudowy powinny być wydawane wszędzie tam, gdzie obowiązuje plan ogólny. Z uzasadnienia do projektu wynika, że głównym celem wprowadzenia zmian jest ułatwienie inwestowania. Zatem jeśli to prawda, to raczej nie ma powodu dla ograniczania możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie do obszarów uzupełniania zabudowy. Zmiany planu ogólnego, poprzez wyznaczanie kolejnych obszarów uzupełniania zabudowy, mogą nie nadążać za potrzebami rozwijających się miast. Nadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest procesem szybszym niż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zamierzonych skutków regulacji – efekt pozostanie ten sam, gdyż decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być zgodne z planem ogólnym.
Okres ważności decyzji o warunkach zabudowy
Zakłada się, że decyzja o warunkach zabudowy ma wygasać po upływie 3 lat od dnia, w którym stała się prawomocna. Brak przekonującego uzasadnienia dla krótkiego okresu ważności tej decyzji.
Decyzja o warunkach zabudowy będzie zgodna z planem ogólnym. Nie ma więc ryzyka, że jej wydanie spowoduje powstanie niekontrolowanej zabudowy. Skoro plany miejscowe nie będą miały okresu ważności, nie ma żadnego powodu wprowadzania okresu ważności dla decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualnie można przewidzieć, że decyzja o warunkach zabudowy wygasa, jeżeli plan ogólny zmieni się w taki sposób, że jego ustalenia będą inne niż w decyzji o warunkach zabudowy.
Nie wzięto pod uwagę, że często decyzją o warunkach zabudowy obejmuje się większy teren, na którym inwestor realizuje kilka etapów inwestycji, przez kilka lat. Wnioski o wydanie pozwolenia na budowę obejmują wówczas jedynie część terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy. Inwestor nie będzie w stanie przeprowadzić całego procesu budowlanego w 3 lata od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto 3-letni okres ważności decyzji nie uwzględnia sytuacji, w której strona wniesienie odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie takiej decyzji o warunkach zabudowy. Może się zdarzyć, że decyzja o warunkach zabudowy wygaśnie jeszcze w trakcie procedury odwoławczej. Nawet jeśli nie, to okres na realizację inwestycji po zakończeniu procedury odwoławczej może być zbyt krótki na zakończenie inwestycji. Co bowiem w sytuacji, w której podczas prac budowlanych okaże się konieczne wystąpienie o pozwolenie zamienne a decyzja o warunkach zabudowy już wygaśnie?
Najbardziej rozsądnym rozwiązaniem byłoby więc wprowadzenie zapisu, że dopóki decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z planem ogólnym, powinna pozostawać w obrocie prawnym.
Renta planistyczna
Projekt stanowi, że w przypadku gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Planowane rozwiązanie przede wszystkim uniezależnia pobór opłaty od zbycia nieruchomości. Samo uchwalenie planu miejscowego skutkuje poborem opłaty planistycznej. Spowoduje to powstanie obowiązku zapłaty opłaty, na której sfinansowanie właściciele mogą nie posiadać środków. Rozłożenie na raty lub umorzenie tej opłaty, które nota bene przewidziano jedynie dla osób fizycznych, nie zapobiega negatywnym skutkom tej regulacji. W uzasadnieniu projektu mowa jest o tym, że taka konstrukcja przyspieszy sprzedaż gruntów pod planowane inwestycje i zapobiegnie „zamrażaniu” gruntów do czasu przedawnienia roszczenia o zapłatę opłaty. Odnosząc się to tego stwierdzenia nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż po pierwsze, zbliża to planowane rozwiązanie do przymusowego wywłaszczenia, gdyż nie zakłada w ogóle takiej sytuacji, że dotychczasowy właściciel nie chce wyzbywać się swojej własności, a po wtóre – nie bierze pod uwagę okoliczności, że dotychczasowy właściciel może nie znaleźć nabywcy na tę nieruchomość.
Ponadto, wobec niezmienionego brzmienia dotychczasowego art. 37 ust. 3 – opłatę można naliczyć w ciągu 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego. Brakuje jednak doprecyzowania – kto jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty. Czy zapłaci osoba, będąca właścicielem w dacie wejścia w życie planu miejscowego czy też w dacie wydania decyzji o opłacie.
Wątpliwości budzi również sztywna 30% stawka opłaty planistycznej. W mojej ocenie lepszym rozwiązaniem była dotychczasowa regulacja, gdy to gmina decydowała o stawce tej opłaty.
Ponadto stawka opłaty planistycznej z pewnością powinna zostać obniżona albo mogłaby podlegać negocjacjom pomiędzy gminą a inwestorem w przypadku zawarcia umowy urbanistycznej i uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego. W tym przypadku inwestor i tak przyjmie na siebie szereg obowiązków związanych z zapewnieniem standardów urbanistycznych, w tym w zakresie dostępności infrastruktury społecznej, że odpada argument konieczności zbierania przez gminę środków na budowę tej infrastruktury.
Projekt zakłada możliwość umorzenia (w całości lub w części) lub rozłożenia renty planistycznej na raty (na 360 rat), ale tylko względem osób fizycznych. Takie rozwiązanie stanowi uprzywilejowanie jednej grupy podmiotów.
Jeżeli chodzi o kwestię opłaty planistycznej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, to w projekcie przyjęto, że organ ustala opłatę po otrzymaniu informacji o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub o braku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy.
Nie wskazano jednak, czy okres 5 lat, w ciągu którego można taką decyzję wydać, liczy się od dnia w którym prawomocna stała się decyzja o warunkach zabudowy, czy też decyzja o pozwoleniu na budowę, czy od upływu terminu na wniesienie sprzeciwu.
Ponadto nie uregulowano kwestii ewentualnego przeniesienia pozwolenia na budowę przed ustaleniem i zapłatą przez inwestora opłaty planistycznej. Kto wówczas będzie zobowiązany do jej zapłaty. Nie wiadomo też, jak będzie się kształtować odpowiedzialność za zapłatę opłaty planistycznej dotychczasowego i nowego inwestora w przypadku przeniesienia pozwolenia na budowę w części.
Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że choć diagnoza aktualnych problemów z zachowaniem ładu przestrzennego w Polsce oraz sam kierunek zmian są trafne, to projektowane zmiany mogą doprowadzić do skutków zgoła odmiennych od założeń reformy.
Artykuł ukazał się w dodatku do Rzeczpospolitej wydanej dnia 24.03.2022 r.
Całość artykułu można również przeczytać na naszym firmowym LinkedInie.
Autor
